Mối quan hệ giữa hành chính công và
quản lí công – Liên hệ việt nam
Ths. Phạm Đức Toàn- Văn phòng Bộ Nội vụ
Hành chính công vừa là khoa học vừa là nghệ thuật quản lí. Trong nhiều tài liệu của các nước, hành chính công (public administration), quản lí công (public management), quản trị quốc gia hay quản lí hành chính nhà nước (governance) có sự đồng nhất với nhau và trong nhiều trường hợp, được sử dụng thay thế cho nhau. Theo cách hiểu chung, hành chính công là thiết chế thực hiện quyền hành pháp, đưa chính sách, pháp luật vào cuộc sống. Theo cách tiếp cận rộng, hành chính công là nền hành chính (cũng public administration). Nền hành chính là khái niệm tổng quát, bao gồm các yếu tố: hệ thống thể chế, pháp luật, thủ tục hành chính; chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và cơ chế vận hành của bộ máy hành chính nhà nước các cấp; đội ngũ cán bộ, công chức; nguồn lực tài chính, công sản và các điều kiện vật chất, kỹ thuật đảm bảo thực thi công vụ hiệu quả. Đặc trưng và ranh giới của hành chính công hay nền hành chính phụ thuộc vào loại hình và quy mô của mỗi nhà nước.
Cung ứng dịch vụ công là một trong những chức năng cơ bản mà các nhà nước giao cho nền hành chính đảm trách. Trong quá trình phát triển của nền hành chính, dịch vụ công được mở rộng trên nhiều lĩnh vực khác nhau, với yêu cầu về chất lượng ngày càng cao. Nền hành chính phát triển phải phối hợp và điều hoà các nguyện vọng cá nhân với lợi ích của cộng đồng, của đất nước, hướng tới các mục tiêu của một xã hội dân chủ. Nhà nước không ôm đồm, tự mình giải quyết tất cả các vấn đề xã hội mà đẩy mạnh dân chủ hoá gắn với phân quyền, xã hội hoá nhằm tập trung thực hiện tốt vai trò “lái thuyền”. Nhiều hoạt động cung ứng dịch vụ công được chuyển cho các khu vực ngoài nhà nước thực hiện. Theo cách tiếp cận này, hành chính công được coi là quản lí công hay mô hình quản lí công mới (New Management). Đó là sự điều hành, giám sát và quản lí các chủ thể khác nhau của xã hội nhằm phục vụ tốt hơn các nhu cầu chính đáng của nhân dân. Có thể nói quản lí công là cách tiếp cận mới đối với hành chính công truyền thống, nhằm cải cách chất lượng quản lí nhà nước, hướng tới một nền hành chính năng động, linh hoạt hơn. Quản lí công quan tâm đến hiệu quả tác động, mức độ ảnh hưởng của nền hành chính đối với xã hội. Quản lí công đặc biệt nhấn mạnh đến chức năng phục vụ, đến yếu tố chuyên nghiệp của nền hành chính và các nội dung về hợp tác công - tư. Trong đó, nhiều nguyên tắc và cách thức quản lí hiện đại của khu vực tư được các nhà nước vận dụng để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính. Nhiều cơ quan đã áp dụng mô hình chi phí – kết quả trong quản lí, cung ứng dịch vụ công nhằm thoả mãn nhu cầu của xã hội trong điều kiện hạn chế về nguồn lực. Thuật ngữ “khách hàng là thượng đế” được nhiều nước sử dụng để đổi mới mối quan hệ giữa các cơ quan công quyền với công dân.
Căn cứ vào đặc trưng thể chế nhà nước và đặc thù chính trị – kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn phát triển mà hành chính công mỗi nước có những nét riêng. Tính thích ứng của hành chính công với điều kiện cụ thể của mỗi quốc gia là yếu tố quan trọng để nâng cao hiệu quả quản lý. Xét trên góc độ nhà nước, hành chính công là một thiết chế để thực hiện quyền lực nhà nước, bao gồm hoạt động quản lí của các cơ quan hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương. Tuy nhiên, từ thực tế hệ thống chớnh trị của chỳng ta, hành chính công không giới hạn thuần tuý trong cơ quan hành pháp mà còn bao gồm một số hoạt động của các cơ quan Đảng, Nhà nước, Đoàn thể chính trị – xã hội. Cho dù xem xét dưới góc độ nào thì yếu tố quan trọng nhất của hành chính công vẫn là việc thực thi quyền hành pháp và quản lí, cung ứng các dịch vụ công cho xã hội.
Nền hành chính phát triển luôn đề cao mục tiêu hiệu quả của hoạt động quản lí. Khu vực công của các nước phát triển cũng như đang phát triển đều đứng trước những thách thức lớn từ xu hướng toàn cầu hoá, sự tiến bộ vượt bậc của khoa học - công nghệ, mối quan hệ ngày càng đa dạng, phức tạp giữa chính trị – hành chính – thị trường, sự phát triển của kinh tế tri thức và trình độ dân trí được nâng cao về mọi mặt, .... Các nền hành chính chịu nhiều sức ép về hiệu quả sử dụng nguồn lực nhà nước và sự cạnh tranh để đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của công dân cả về số lượng và chất lượng dịch vụ. Tiến trình thực hiện kinh tế thị trường định hướng XHCN và mở rộng hội nhập kinh tế quốc tế ở nước ta đòi hỏi sự thay đổi vai trò điều hành của Nhà nước. Mặc dù không thể bỏ qua vai trò quản lí, bao gồm các biện pháp trực tiếp hay gián tiếp, nhưng Nhà nước cần quan tâm đến cách thức, phạm vi, lĩnh vực hoạt động cho hợp lý. Mặt khác, tuy phải tôn trọng sự vận hành của thị trường, nhưng trong nhiều trường hợp, Nhà nước cần có những hành động can thiệp phù hợp, nhanh nhạy để nâng cao hiệu quả kinh tế và đảm bảo công bằng xã hội. Tuy nhiên, Nhà nước phải tránh bao biện, làm thay mà thông qua nền hành chính của mình, tập trung quản lí bằng pháp luật và các công cụ điều tiết vĩ mô nhằm định hướng, lôi cuốn các thành phần kinh tế, các tổ chức xã hội, nghề nghiệp cùng tham gia phục vụ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Nhà nước phải vận dụng các yếu tố cạnh tranh tích cực của thương trường, những nội dung văn hoá doanh nghiệp phù hợp, phương pháp quản lý linh hoạt và cách thức sử dụng ngân sách một cách kinh tế, hiệu quả của khu vực tư vào các lĩnh vực công vụ, nhưng không làm lu mờ tính công quyền, tính thứ bậc và chức năng phục vụ công của nền hành chính. Tuy khu vực tư nước ta chưa phát triển mạnh nhưng vẫn có thể vận dụng các phương pháp và kỹ thuật quản trị kinh doanh như: hướng dẫn, phối hợp, đánh giá theo kết quả đầu ra, kiểm soát theo chu trình quản lí chất lượng, khuyến khích vật chất, động viên tinh thần và một số nghệ thuật quản lý con người để nâng cao hiệu quả công vụ. Cán bộ, công chức không đơn thuần thừa hành mệnh lệnh, thực thi nhiệm vụ theo những chu trình có sẵn mà chủ động lập và thực hiện kế hoạch hoàn thành các mục tiêu của cơ quan, tổ chức. Để tạo điều kiện cho công tác đánh giá, cần tiến hành song song việc áp dụng các quy trình, thể thức công vụ với việc xây dựng hệ thống chỉ số đánh giá mức độ hoàn thành công tác theo hướng định lượng được.
Trong các nền hành chính phát triển, đội ngũ công chức hành chính, đặc biệt là công chức cao cấp không phải là những người trung lập, không còn hoàn toàn là “chính trị ra đi, hành chính ở lại”. Đội ngũ này là những người được rèn luyện chính trị, tham gia hoạt động chính trị và thực hiện nhiệm vụ chính trị – hành chính trong bộ máy hành pháp. Có thể xem họ là chiếc cầu nối giữa quyền lực chính trị với nền hành chính. Ở nước ta, Đảng lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội. Nhà nư¬ớc là trung tâm của quyền lực trong hệ thống chính trị, quản lí mọi mặt đời sống xã hội. Các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội tham gia quản lý nhà nư¬ớc với những hình thức và phư¬ơng thức khác nhau. Như vậy, bộ máy hành chính phải phục vụ chính trị, phục vụ việc thực hiện thắng lợi đường lối của Đảng, phục vụ lợi ích hợp pháp của nhân dân một cách hiệu lực và hiệu quả. Cải cách hành chính (CCHC) phải được tiến hành trong tổng thể đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng, đổi mới tổ chức và hoạt động của cả hệ thống chính trị, nhằm hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN, phát huy mạnh mẽ vai trò chủ động, sáng tạo của Nhà nước trong quản lý đất nước và xã hội. Để quản lí công có hiệu quả, cần chú trọng làm rõ vai trò, trách nhiệm và nâng cao năng lực các cấp uỷ Đảng trong từng cơ quan. Đây là lực lượng đảm đương các vị trí chủ chốt, chuyển hoá các chủ trương, đường lối thành chương trình công tác, kế hoạch hành động cụ thể trong thực tiễn quản lí. Cần ưu tiên đào tạo, bồi dưỡng cho nhóm cán bộ, công chức cao cấp những nội dung về đạo đức và kỹ năng lãnh đạo, quản lí trong nền kinh tế thị trường.
Phân quyền và tư nhân hoá một phần các hoạt động nhà nước là đặc tính tiếp theo của mô hình quản lí công mới ở nhiều nước. Phân quyền được thể hiện dưới nhiều hình thức, mức độ khác nhau như tản quyền, uỷ quyền, trao quyền, hay phân công, phân cấp … nhưng xu hướng chung là Chính phủ phân giao quyền hạn, trách nhiệm nhiều hơn cho các chính quyền địa phương, các bộ hay các cơ quan cấp dưới trong việc chủ động quản lý các nguồn lực được phân bổ. Phân quyền giúp cho cấp trung ương tập trung thực hiện vai trò hoạch định chính sách, giảm bớt các hoạt động tác nghiệp; phát huy tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương, đơn vị cơ sở, đưa nền hành chính sát hơn với những đặc điểm kinh tế – xã hội cụ thể; đảm bảo công bằng, phát triển dịch vụ đa dạng, cung ứng hiệu quả hơn theo hướng công dân là khách hàng sử dụng dịch vụ; phát triển nền dân chủ, tạo điều kiện cho công dân và các tổ chức của mình tham gia vào các hoạt động quản lý công và giám sát quá trình thực thi công vụ. Về vấn đề tư nhân hoá, theo quan điểm của nhiều nhà nghiên cứu quốc tế, không chỉ là con đường nâng cao hiệu quả mà còn giúp nền hành chính tránh thực hiện quá nhiều chức năng, nhiệm vụ và gặp khó khăn trong việc đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của công dân. Ở đây, không chỉ đơn thuần là việc chuyển sở hữu công thành sở hữu tư mà còn bao hàm nhiều hình thức như đấu thầu, hợp đồng công vụ, hợp đồng lao động, cổ phần hoá, tập đoàn hoá nhằm tinh giản bộ máy tổ chức, nâng cao tính cạnh tranh trong thực thi công vụ. Tư nhân hoá còn được nhiều học giả coi là cách thức phát huy mọi nguồn lực tham gia phát triển đất nước, giải quyết các vấn đề xã hội. Theo ý nghĩa này, tư nhân hoá có thể coi là một nội dung của xã hội hoá. Ở nước ta, xã hội hoá được hiểu là chuyển giao việc cung ứng dịch vụ công cho các khu vực ngoài nhà nước; huy động đóng góp và động viên sự tham gia rộng rãi của công dân và các tổ chức xã hội, nghề nghiệp vào quá trình cung ứng dịch vụ công. Dù dưới hình thức nào thì Nhà nước vẫn là người chịu trách nhiệm trước xã hội về việc bảo đảm đáp ứng nhu cầu của nhân dân ở mức cao nhất.
Trong công cuộc CCHC hiện nay, Đảng và Nhà nước ta đang quan tâm hoàn thiện thể chế phân cấp Trung ương - Địa phương nhằm trao cho chính quyền địa phương các cấp đủ quyền và trách nhiệm để chủ động, sáng tạo, phát huy dân chủ, thu hút sự tham gia của người dân vào quản lí công từ cấp chính quyền cơ sở; áp dụng chế độ tự chủ toàn diện của các đơn vị sự nghiệp, cung ứng dịch vụ công. Chúng ta đang nỗ lực nghiên cứu, xác định những dịch vụ thiết yếu Nhà nước chịu trách nhiệm trực tiếp cung ứng và những công việc nên ủy nhiệm cho cộng đồng xã hội thực hiện; phân định chức năng quản lí hành chính nhà nước với quản lí, cung ứng dịch vụ công và quản trị sản xuất, kinh doanh; tổ chức bộ máy hành chính tinh gọn, cơ cấu hợp lý, rành mạch trách nhiệm, quyền hạn; quy định cụ thể những việc cơ quan, tổ chức hay công chức (nhóm nào) thực hiện việc gì (hay bị cấm làm việc gì) để tránh lạm quyền hay thiếu hiệu quả quản lí khi cấp trên phải giải quyết công việc của cấp dưới; ứng dụng công nghệ thông tin trong toàn bộ quy trình cung ứng dịch vụ công… Tuy nhiên, khi tiến hành phân cấp, thực hiện xã hội hoá, cần có kế hoạch nâng cao năng lực, chuẩn bị đầy đủ nguồn nhân lực, cơ chế quản lí, các điều kiện thuận lợi cho chính quyền địa phương, đơn vị cơ sở. Đồng thời, tăng cường chế độ thông tin, báo cáo và vai trò hướng dẫn, kiểm tra, giám sát của cấp trên, của các cơ quan hữu quan. Điều này giúp đảm bảo tính khả thi của các đề án phân cấp, xã hội hoá, tránh nguy cơ phân phối dịch vụ không đồng đều, bất bình đẳng giữa các công dân và giữa các vùng miền.
Theo cách tiếp cận quản lí công, nền hành chính hiện đại không đòi hỏi phải xây dựng một hệ thống quy chế nghiêm ngặt, cứng nhắc mà thay vào đó là những cơ chế mềm dẻo, linh hoạt, thích nghi với những biến đổi của tình hình phát triển kinh tế – xã hội. Đây chính là việc phi quy chế hoá các thể chế pháp luật, thủ tục hành chính đã trở nên rườm rà, phức tạp, khó áp dụng. Nước ta đang tiến hành cải cách thủ tục hành chính, xoá bỏ cơ chế “xin – cho”, coi đó là một bước đột phá trong CCHC để đơn giản hoá và loại bỏ thủ tục hành chính gây khó khăn, phiền hà cho các hoạt động dân sự, sản xuất, kinh doanh. Công khai quy trình giải quyết công việc và áp dụng cơ chế “một cửa” là một trong những biện pháp nhằm đổi mới mối quan hệ giữa cơ quan công quyền với công dân, tổ chức; tạo sự liên thông giữa các cơ quan chức năng trong phối hợp công tác, xử lí công việc nhanh chóng, rõ trách nhiệm từng khâu; giúp cơ cấu lại tổ chức bộ máy hợp lý hơn. Tuy cải cách thủ tục hành chính đã đem lại một số kết quả đáng ghi nhận song chưa đáp ứng được yêu cầu trong thời kỳ mới. Thực tế đòi hỏi phải gắn công tác cải cách thủ tục hành chính với việc rà soát, xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan hành chính các cấp và đẩy mạnh phân cấp, mở rộng xã hội hoá nhằm phục vụ nhân dân tốt hơn, thích ứng hơn với yêu cầu quản lý nhà nước trong cơ chế thị trường. Cần luật hoá các quy định liên quan đến thủ tục hành chính. Trường hợp thật cần thiết, các bộ ngành, địa phương mới ban hành thủ tục hành chính, nhưng phải đảm bảo các tiêu chí như: đơn giản, rõ ràng, dễ thực hiện, tạo thuận lợi tối đa cho tổ chức, cá nhân. Dự án Luật Thủ tục hành chính đang được soạn thảo là nhằm tạo cơ sở pháp lý để thực hiện thống nhất các quy trình, thủ tục hành chính trong giải quyết công việc giữa các cơ quan với nhau và giữa cơ quan công quyền, công chức với công dân, tổ chức.
Cuối cùng, xu hướng quốc tế hoá đời sống kinh tế – xã hội cũng ảnh hưởng đến quản lí công. Nhiều nước điều chỉnh hệ thống thể chế, thủ tục hành chính cho phù hợp với pháp luật và thông lệ quốc tế. Việt Nam đang ngày càng hội nhập sâu, rộng vào nền kinh tế thế giới. Do đó, một mặt nền hành chính cần gìn giữ, phát huy các giá trị, truyền thống quý báu trong lịch sử dựng nước, giữ nước và trị quốc của cha ông. Mặt khác, tiếp thu có chọn lọc các tri thức phát triển hành chính của nhân loại; đúc rút kinh nghiệm quốc tế trong xây dựng nền hành chính chuyên nghiệp, với cơ cấu vị trí việc làm được thiết kế theo nhu cầu thực tế từng cơ quan, đơn vị. Tiến hành mô tả yêu cầu, tiêu chuẩn đối với từng vị trí, chức danh để tuyển chọn người đảm nhiệm có phẩm chất, năng lực phù hợp nhất, sử dụng “đúng người, đúng việc”, đánh giá công tác được khách quan và có chính sách cán bộ hợp lý, tạo động lực cho công chức nỗ lực sáng tạo, say mê lao động. Áp dụng các hình thức cạnh tranh như: thí điểm thi để bổ nhiệm đối với một số chức danh chuyên môn hay chức vụ lãnh đạo, quản lí; vận dụng cơ chế khoán, đấu thầu công vụ, tạo cạnh tranh giữa các công chức, giữa các cơ quan, đơn vị với nhau và với các tổ chức ngoài hệ thống hành chính về năng suất, chi phí và chất lượng công vụ … Mỗi cá nhân và từng đơn vị phải tích cực học tập, nâng cao hiệu quả hoạt động, đổi mới tư duy, tác phong phục vụ và cải tiến lề lối làm việc để tồn tại và phát triển trong môi trường cạnh tranh. Qua đó, hiệu quả quản lí công hay chất lượng phục vụ của nền hành chính được nâng cao, đáp ứng ngày càng tốt hơn các quyền và lợi ích của nhân dân./.