Trên thực
tế, những qui định này đã gây không ít khó khăn, vướng mắc cho các cơ
quan Thanh tra nhà nước trong quá trình thực hiện.

Luật Thanh tra lần đầu tiên đưa ra các khái niệm và
định nghĩa về thanh tra trong đó phân biệt hai loại hình thanh tra chủ
yếu là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên có thể
sự phân biệt này chưa đủ rõ hoặc cũng có thể các hoạt động thanh tra do
các cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành hiện nay còn chủ yếu theo “quán
tính” mà cho đến nay vẫn còn lúng túng trong việc phân biệt các loại
hình thanh tra dẫn đến sự không rõ ràng, chồng chéo trong hoạt động của
các tổ chức thanh tra nhà nước.

Thanh tra hành chính, theo qui định của Luật Thanh
tra, là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành
chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ
quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp. Theo khái niệm
này, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà
nước; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, đơn vị, cá
nhân cấp dưới (thuộc quyền quản lý trực tiếp); là thanh tra của chủ thể
quản lý này với chủ thể quản lý khác. Thanh tra hành chính vì vậy mà nó
mang tính giám sát nội bộ (được hiểu theo nghĩa rộng là nội bộ của bộ
máy nhà nước hay bộ máy các cơ quan hành chính nhà nước). Nếu như mục
đích chung của thanh tra là “nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các
hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý,
chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền
các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao
hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của
Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”(1),
thì mục đích cụ thể của hoạt động thanh tra hành chính là làm trong sạch
bộ máy, bảo đảm kỷ cương, kỷ luật trong quản lý, điều hành. Đối với
Thanh tra chuyên ngành thì mục đích của nó là bảo đảm sự chấp hành pháp
luật của mọi cơ quan, tổ chức cá nhân, bảo đảm trật tự, kỷ cương trong
hoạt động sản xuất, kinh doanh cũng như trong mọi lĩnh vực khác của đời
sống kinh tế-xã hội.

Khoản 2, Điều 4 Luật Thanh tra đưa ra định nghĩa:
“Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà
nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật,
nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp”.
Xét về bản chất, nội dung của khái niệm này không khác nhiều so với với
khái niệm “thanh tra nhà nước” trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990. Cần
phải nhắc lại rằng, Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 được ban hành trên cơ
sở của Hiến pháp năm 1980, theo cơ chế quản lý kế hoạch hóa tập trung
cao độ. Khi đó, Nhà nước quản lý bằng các biện pháp mang nặng tính hành
chính. Nhà nước là “”cấp trên” của mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị, kể cả
doanh nghiệp (khi đó chủ yếu là doanh nghiệp nhà nước). Hoạt động sản
xuất, kinh doanh cũng được tiến hành trên cơ sở các kế hoạch mệnh lệnh
hành chính. Mỗi đơn vị kinh tế được coi như đơn vị cơ sở của cơ quan nhà
nước chủ quản. Vì thế, mục đích, nội dung, phương pháp tiến hành một
cuộc thanh tra đối với cơ quan nhà nước cấp dưới hay đối với một doanh
nghiệp về cơ bản là giống nhau. Có thể nói rằng, ở cơ chế kế hoạch hóa
tập trung thì mọi hoạt động thanh tra khi đó đều mang tính hành chính.
Hay nói cách khác, thanh tra của cấp trên đối với cấp dưới.

Việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ tập trung quan
liêu sang cơ chế thị trường đã kéo theo một loạt những thay đổi. Đối
tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra đa dạng hơn, phức tạp hơn với sự gia
tăng về số lượng các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế cũng như
quá trình xã hội hoá nhiều lĩnh vực trong đó Nhà nước không còn can
thiệp trực tiếp, giữ vai trò chỉ huy thông qua các mệnh lệnh hành chính
mà quản lý xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô, tạo cơ sở pháp lý
cho mọi thành phần hoạt động và phát triển cũng như thực hiện chức năng
thanh tra, kiểm tra, kiểm soát là chủ yếu. Nhà nước, với một quan niệm
và nhận thức mới thực hiện vai trò phục vụ xã hội với tính chất là một
tổ chức dịch vụ công, Nhà nước có trách nhiệm tạo ra một hành lang pháp
lý cho các doanh nghiệp và cá nhân tự do phát triển. Nhà nước có quyền
và có nhiệm vụ tạo ra một môi trường pháp lý thuận lợi cho sự phát
triển, đảm bảo kỷ cương, kỷ luật, công bằng. Bản thân các cơ quan nhà
nước cũng phải hoạt động trên cơ sở pháp luật, tuân thủ pháp luật(2).

Rõ ràng, trong cơ chế quản lý mới, phương thức,
cách thức, mục đích nội dung thanh tra đối với các doanh nghiệp không
thể mang tính hành chính giống như thanh tra các cơ quan, đơn vị, cá
nhân trong bộ máy nhà nước mà cần phải có sự thay đổi. Mỗi ngành, mỗi
lĩnh vực của đời sống kinh tế-xã hội đều có các cơ quan quản lý nhà
nước. Vì thế, việc thanh tra, kiểm tra các đơn vị, cá nhân trong việc
chấp hành pháp luật về từng lĩnh vực phải được tiến hành chuyên sâu, do
các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực thực hiện. Đó là lý do
của việc xuất hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành trong Luật Thanh
tra.

Từ sự phân biệt như vậy mà việc tiến hành thanh tra
cũng có sự khác nhau giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên
ngành, trong đó thanh tra hành chính phải tổ chức đoàn thanh tra, phải
có quyết định thanh tra trong khi thanh tra chuyên ngành có thể được
thực hiện bởi thanh tra viên độc lập và trên cơ sở sự phân công nhiệm vụ
mà không nhất thiết phả có quyết định thanh tra, thanh tra chuyên ngành
có quyền xử phạt hành chính trong khi thanh tra hành chính, với đối
tượng là cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước chủ yếu áp dụng
các biện pháp kỷ luật hành chính...

Tuy nhiên, trên thực tế hoạt động thanh tra những
năm qua cho thấy dường như ít ai để ý đến khái niệm thanh tra hành chính
bởi vì trong báo cáo tổng kết hoạt động cũng như kế hoạch công tác của
ngành thanh tra vẫn thường thấy nói đến hai mảng công việc đó là thanh
tra kinh tế-xã hội và công tác thanh tra giải quyết khiếu nại-tố cáo mà
cho đến nay trong các văn bản pháp luật về thanh tra không hề thấy có
quy định về thanh tra kinh tế- xã hội.

Từ năm 2002 đến nay, Thanh tra Chính phủ cùng với
các tổ chức thanh tra nhà nước khác đã tiến hành những cuộc thanh tra
lớn như: Thanh tra các dự án đầu tư công trình giao thông; Thanh tra
Tổng Công ty hàng không Việt Nam; Thanh tra Dự án đánh bắt cá xa bờ;
Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Thanh tra Dự án Hanggar thuộc
Tổng Công ty Hàng không; Thanh tra Tổng Công ty Bưu chính Viễn thông
Việt Nam…

Các cuộc thanh tra này là thanh tra hành chính hay
thanh tra chuyên ngành? Câu trả lời thông thường nhất sẽ là: đó là các
cuộc thanh tra kinh tế-xã hội. Rất khó có thể tách bạch được trong các
cuộc thanh tra này, đâu thực sự chỉ là cuộc thanh tra hành chính.

Trên thực tế hiện nay đang có những quan niệm khác
nhau về đối tượng và phương pháp thanh tra hành chính. Quan niệm thứ
nhất cho rằng, đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính phải là các
cơ quan nhà nước và công chức nhà nước. Theo quan niệm này, hoạt động
thanh tra hành chính sẽ không hướng vào các đối tượng là các doanh
nghiệp mà phải hướng vào việc xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp
luật, nhiệm vụ cũng như hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước.

Quan niệm thứ hai lại cho rằng, đối tượng thanh tra
hành chính bao hàm cả các tổ chức, doanh nghiệp. Theo quan niệm này,
cần phải thông qua thanh tra các đối tượng quản lý mà đánh giá trách
nhiệm quản lý của các bộ, ngành, địa phương có liên quan đến sai phạm
của doanh nghiệp bị thanh tra.

Dù quan niệm thế nào đi chăng nữa thì có một thực
tế là: phần lớn các cuộc thanh tra hiện nay được mang tên là “thanh tra
kinh tế-xã hội” đang được thực hiện theo quan niệm này. Từ khi Luật
Thanh tra có hiệu lực, các cơ quan Thanh tra theo cấp hành chính, cùng
với các cuộc thanh tra nhằm giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo,
vẫn chủ yếu tiến hành các cuộc thanh tra được gọi là thanh tra kinh
tế-xã hội. Có nghĩa là thanh tra việc chấp hành pháp luật của các doanh
nghiệp (và một số đơn vị sự nghiệp), qua đó đánh giá trách nhiệm quản lý
của các cơ quan nhà nước. Cũng cần nhấn mạnh rằng: việc đánh giá trách
nhiệm quản lý chỉ là một phần không chủ yếu trong các kết luận thanh
tra. Mục tiêu của các cuộc thanh tra kinh tế-xã hội vẫn là tập trung xem
xét, đánh giá việc làm của các doanh nghiệp, đơn vị bị thanh tra. Hiệu
quả, hiệu lực của các cuộc thanh tra này vẫn chủ yếu được đánh giá qua
số liệu các lượng tiền và tài sản bị xâm phạm, các vi phạm về nguyên tắc
tài chính, các hành vi có dấu hiệu vụ lợi, tham nhũng và cùng với đó là
kiến nghị xử lý trách nhiệm các cá nhân trực tiếp liên quan đến sai
phạm đó. Việc đánh giá trách nhiệm quản lý nhà nước thường không được
coi là mục tiêu số một, mục tiêu xuyên suốt. Do vậy, các cuộc thanh tra
kinh tế-xã hội mà các cơ quan Thanh tra nhà nước đang tiến hành hiện nay
rất khó có thể xếp vào loại hình thanh tra nào theo quy định của Luật
Thanh tra.

Trong thời gian qua, Thanh tra Chính phủ đã tiến
hành một số cuộc thanh tra theo gần đúng nghĩa của thanh tra hành chính.
Đó là những cuộc thanh tra việc chấp hành pháp luật về khiếu nại, tố
cáo (hay còn được gọi là thanh tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố
cáo) hoặc thanh tra việc thực hiện các qui định của pháp luật về phòng,
chống tham nhũng. Đây là những cuộc thanh tra hướng vào các chủ thể quản
lý, trực tiếp coi hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước
là đối tượng thanh tra. Các cuộc thanh tra này cũng đưa ra các kết luận
trực tiếp đánh giá hiệu quả công việc, hiệu quả quản lý của các cơ quan
nhà nước. Mặc dù vậy, số lượng các cuộc thanh tra này còn chiếm tỷ lệ
không lớn và cũng mới chỉ tập trung vào hai lĩnh vực: giải quyết khiếu
nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Trong khi đó, hoạt động quản lý
nhà nước diễn ra ở đều khắp các lĩnh vực của đời sống kinh tế-xã hội
nhưng lại chưa được thanh tra trách nhiệm của các chủ thể quản lý.Đó
chính là một số khó khăn vướng mắc nảy sinh từ thực tiễn công tác thanh
tra, nhất là thanh tra hành chính.

Với thanh tra chuyên ngành, mặc dù có vẻ như thuận
lợi hơn so với thanh tra hành chính nhưng không có nghĩa là thanh tra
chuyên ngành không có những vướng mắc từ trong nhận thức, trong tổ chức
cũng như hoạt động. Một điều hiển nhiên là đối tượng thanh tra của thanh
tra chuyên ngành lớn hơn rất nhiều so với thanh tra hành chính, trong
khi đó về tổ chức nhân sự thì lại không có sự tương xứng, chính vì vậy
nếu chỉ có thanh tra viên của các tổ chức thanh tra nhà nước (ở bộ và
cấp sở) có thể thực hiện thanh tra chuyên ngành thì chắc chắn là không
thể kham nổi. Chẳng hạn một đợt thanh tra vệ sinh an toàn thực phẩm trên
địa bàn thành phố Hà Nội mà chỉ có các thanh tra viên Sở Y tế thực hiện
thì khó có thể nói là bảo đảm. Từ thực tế đó là thanh tra chuyên ngành
được tổ chức rất đa dạng, thậm chí là ngoài qui định của Luật Thanh tra.
Chẳng hạn Quyết định số 89/2007/QĐ-TTg ngày 18/6/2007 thí điểm thành
lập thanh tra xây dựng quận, huyện và thanh tra xây dựng xã, phường, thị
trấn tại thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh hoàn toàn không căn
cứ vào các văn bàn pháp luật về công tác thanh tra, trong khi lực lượng
này thực chất là đảm nhiệm hoạt động thanh tra chuyên ngành xây dựng.
Rất nhiều hoạt động thanh tra chuyên ngành được thực hiện như là hoạt
động kiểm tra thường xuyên của cơ quan quản lý và không ít người cho
rằng không nên xếp nó vào loại hoạt động thanh tra về việc tổ chức nên
để cho các cơ quan quản lý ngành được chủ động tuỳ thuộc vào đặc điểm
của lĩnh vực quản lý.

Một vấn đề khác có tính chất lý thuyết nhiều hơn,
một số bộ, ngành mà đối tượng quản lý của nó chủ yếu là bộ máy và con
người trong các cơ quan nhà nước tuy cũng có hoạt động thanh tra đối với
hai đối tượng khác nhau: các cơ quan đơn vị trực thuộc bộ và các cơ
quan nhà nước khác thì ở đây có tồn tại hoạt động thanh tra chuyên ngành
hay không? Chẳng hạn Thanh tra Nội vụ thực hiện thanh tra việc tuyển
dụng cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước khác? Hay Thanh tra Bộ
ngoại giao có hoạt động thanh tra chuyên ngành hay không?

Những vướng mắc trên đây cho thấy nhiều quy định
của Luật Thanh tra chưa đi vào thực tiễn. Nguyên nhân từ đâu, bản thân
quy định của Luật Thanh tra không phù hợp hay do nhận thức chưa đúng
luật dẫn đến sự bối rối trong quá trình thực hiện? giải pháp nào cho vấn
đề này, về quan điểm nhận thức, về thể chế pháp luật, về công tác chỉ
đạo, điều hành của thủ trưởng các cơ quan quản lý và trong bản thân nội
bộ, ngành thanh tra? Đó chính là những câu hỏi đặt ra cho chúng ta để từ
đó tìm ra những giải pháp có tính thuyết phục, không chỉ phục vụ cho
việc nghiên cứu sửa đổi Luật Thanh tra trong thời gian tới./.